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如何促进PPP模式持续健康发展

来源:光明日报 编辑:郭建斌 时间:2017-04-17

陈华 张敏

    PPP(Public Private Partnership,政府与社会资本合作)模式,是指在基础设施、公共工程与公共服务领域,由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制,这一模式的机制创新近年来在国内引起了前所未有的高度重视。PPP模式的具体运作形式,包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、ROT(重整—运营—移交)、BT(建设—移交,即政府按揭式工程采购)以及RC(区域特许经营,即连片开发)等等。与以往我国主要推行的BOT等方式相比,当前推行的PPP模式是一个由单纯的融资模式向综合管理模式递进、由短期目标变为中长期合作的新模式,促进这一新模式的持续健康发展,需要清楚认识并妥善处理好运行管理过程中的几大关系。

    学界普遍认为,在中国经济新常态下,PPP模式除了能够化解政府债务问题、促进政府强化预算改革之外,通过私营部门提供公共服务获取相应的收益,政府补贴的方式达成公私合作的长期契约关系,还可以加大基础设施投资,完善公共产品、公共服务的提供方式,整合社会资源,激发社会投资活力,促进经济转型升级。与以往我国主要推行的BOT等方式相比,当前推行的PPP模式是一个由单纯的融资模式向综合管理模式递进、由短期目标变为中长期合作的新模式。为了促进PPP模式的持续健康发展,笔者认为,在其推行过程当中,需要清楚认识并妥善处理好运行管理过程中的几大关系。

    处理好融资与管理的关系

    我国PPP模式发展起源可以追溯到早期对BOT模式的研究和实践上,自上世纪80年代以来,我国开始实施PPP项目,经过初期的探索阶段之后,21世纪初期,PPP模式正式发展起来。发展初期的PPP模式多是作为一种融资模式发挥作用,主要是为了弥补资金缺口,减轻财政压力。与管理模式不同,融资更多的是考虑自身的风险与收益,是PPP模式发挥作用的一个途径而不是全部,在融资之外,政府还要同社会资本合作,利用私人部门的生产与技术,积极有效提供基础设施,这是一个管理的过程。管理比融资的内涵更丰富。此次财政部力推的PPP模式,与其说是一种融资模式,不如说是一种管理模式更为妥当,它是通过政府与社会资本的合作和管理来实现资源配置的最大效用。政府通过与社会资本合作,融入资金,通过对资金的管理和运用,通过企业配套相应的生产与技术,推进基础设施的建设。在这个过程中,政府通过整合资源融入资金,通过对资金的运用投资于基础设施建设,对过程的监管排除不利因素,对基础设施的维护为公众提供良好的公共服务,这一系列的过程整合在一起是一个动态管理的过程,而融资只是这个过程中的一个阶段、一个途径、一个手段、一个目的。

    处理好政府与市场的关系

    在PPP模式下,政府由原来的公共服务的唯一提供者转变为PPP项目中的合作者与监管者。首先,作为PPP项目的参与者,政府与市场应在合作过程中缔结长期合约,明确双方的责任,依合约办事,遵守契约精神;其次,作为PPP项目的合作伙伴,政府要为PPP项目的实施提供良好的经济支持与物质保障,保证PPP项目稳定发展的物质与经济需求;最后,政府还应担当起PPP模式运行过程中监管者的角色,提供配套的政策服务与法律监管。PPP项目是政府与社会资本在依法合规、平等协商的基础上达成的长期合作关系,政府和市场是作为一个共同的利益主体来发挥作用的,一方的行为要受到另一方的制约与监督,双方要切实担当好各自的职责而不能推脱,只有政府与市场协力,才能够达到预期的效果。

    处理好收益与风险的关系

    在政府与社会资本的合作过程中,其特点之一就是利益共享、风险共担。对于PPP模式推进过程中产生的风险,根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》中对风险的分配原则和要求,应在政府和社会资本间合理分配风险。由社会资本承担的风险,私人部门要独立承担,由政府承担的风险,政府不能逃避,对于两者共同承担的风险两者要共担责任。同样,收益也是如此,属于企业所得,政府不得占有;分配给政府的收入,企业不得觊觎。在PPP模式中,参与者所承担的风险与获得的收益往往与他们的付出相匹配,面临的风险越大,为应对风险做出的努力就越多,获得的收益也该越多;反之,承受的风险越小,付出的努力小,获得的收益就相对少一些。因此,在PPP模式的运行过程中,应公平分配风险与收益。

    处理好短期与长期的关系

    一个PPP项目一般需要十几年甚至更长的时间。从经济学角度看,长期和短期是两个不同的概念,这种不同不仅体现在时间的长短上,还体现在对要素的分配和使用上。在短期内可能存在某些不变的要素,但是在长期内所有的要素都是可变的,长期相对短期来说,不论项目运行还是项目管理都更加复杂,这就要求加强各方面的协作,更好的应对长期过程中的不确定性。随着我国经济发展实力的提高,我国从过去PPP开展中获得了一定的实践经验,随着技术与人才的创新,PPP模式作为一个热点被重新提出、重点发展,追求的是高层次长期合作,是通过长期合作推进经济实力的提升,注重效率提升与创新发展。因此,在开展PPP模式时要处理好短期与长期的关系,从长远的发展角度出发,选择合适的项目,理性的开展PPP模式。

    处理好国内与国外的关系

    PPP在国外的发展比较早,早在17世纪末,外国的私人资本就已经开始参与公共投资,二战后,随着各国政府对私人投资公共基础设施的鼓励,更是加快了西方国家PPP的发展。国外PPP模式的发展经验为我国PPP的发展提供了一定的借鉴思路,但也存在一定的差异。比如,在发达国家广泛使用的VFM(Value For Money,物有所值),在我国是否可以采用来评估PPP项目,目前还有待研究。总之,PPP模式的发展需因地制宜,必须结合我国的国情,选择合适的项目和评估方法。

    处理好进入渠道与退出机制的关系

    PPP模式的持续健康发展必须建立严格的进入渠道和退出机制。对PPP项目的进入要严格把关,对PPP项目的退出要依法合规。初期,对PPP项目的引入,要选取具有较高的市场化程度、稳定的需求、灵活的价格调整机制和使用者付费的项目。对引入的私人部门,要对其资金实力、经济实力、社会影响力等综合判断和评估,确保私人部门在项目的实施过程中有足够的能力灵活的运用资金,应对风险。通过严格的进入渠道,保证合作伙伴、合作项目的稳定性。严格的进入渠道并不能放松对退出机制的设立,对于已经采取PPP模式的项目,在确定其确已失去基本的运作能力并面临亏损风险的基础上,应当做好对这个项目的交接工作,在保证工作交接完成后,允许其退出PPP模式。

    处理好效益与公益的关系

    在PPP模式中,政府作为公共服务的提供者,是为了追求公益,而社会资本作为基础设施的建设者,追求的是效益,必须处理好二者的关系,兼顾公益与效益的平衡。企业作为一个经济主体,其经济活动的目标就是追求利润最大化,在私人部门参与基础设施建设过程中,必须保证企业获得一定的资本回报率,以保证私人部门参与合作的动力,对于具有良好效益但收益不能覆盖成本的PPP项目,要给予一定的补贴。此外,作为一项公共项目,政府还必须保证基础设施的公益性。因此,政府必须根据企业的绩效,制定一个合适的标准,合理确定社会资本的回报率,在保证公益的同时兼顾效益,在推进公益的同时获得效益。

    (作者单位:山东财经大学金融学院;本文系山东省金融产业优化与区域发展管理协同创新中心重大委托项目[14AWTJ01-3]的阶段性成果)