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“撤县设区”后城市化发展调查研究

来源: 编辑:殷玉琼 时间:2017-11-17

    ——基于南昌市新建区的实证分析

    内容摘要:随着城市化的发展,必须对城市作进一步的规划。这对于优化城市空间结构、统筹区域一体化建设、协调城乡二元矛盾、减少行政管理层级、增强大都市区综合实力起到了积极的作用,但也面临着体制摩擦、治理难度增加,公共服务滞后、城市病加重等诸多问题。要解决后城市化发展面临的这些问题,就必须提升规划水平,优化基础设施,合理配置公共服务资源,加强城市管理,优化产业结构。

    关键词:撤县设区;后城市化;破解

    在城市化发展进程中,许多中心城市纷纷对行政区划进行调整,“撤县设区”应运而生。南昌市的新建“撤县设区”已近两年,在这段时间里,新建区的发展有没有遇到难题?如何破解?带着这些问题,我们南昌市委党校第50期青干班第八课题组先后深入南昌市规划局,南昌市商务局,南昌市政公用集团下属的南昌公交集团、水业集团、燃气公司,新建区教体局、卫计委、城管委、工业园区、长堎镇、石岗镇等地,采取座谈、实地考察、调阅资料等方式进行课题调研,现将成果整理汇报如下:

    一、新建撤县设区的背景和意义

    (一)撤县设区的背景

    城市化水平是一个地区经济社会发展水平的重要标志,改革开放以来, 随着经济建设和社会事业的全面进步,我国的城市化水平不断提升,从1978年的17.9% 攀升至2016年的57.35%。

    党的十八大和十八届三中全会提出,要优化行政层级和行政区划设置。早在2010年,国务院印发的《关于促进中部地区城市群发展的指导意见》,《意见》出台后,长沙、合肥等中部城市大刀阔斧实施“撤县设区”。2011年6月20日,长沙市城区总面积由954.6平方公里扩大至1923.6平方公里。2011年8月22日,合肥区域面积由7055平方公里增加到11433平方公里。而中部唯一的副省级省会城市武汉,早在上世纪90年代末就实现了“无县化”,目前共辖有13个区。

    相比之下,南昌城区面积仅617平方公里,与周边省会相比差距不小,在中部城市竞相发展的倒逼之下,南昌到了“等不起”、“慢不得”、“坐不住”的地步,扩展城市空间成为迫切需求,急需大手笔调整行政区划,打破这一困境。

    (二)撤县设区的意义

    新建县地处赣江之畔,辖12镇6乡,区域面积2197平方公里,人口约75万,有着千年的历史文化底蕴和丰富的山水自然资源,是全省距省会城市最近、区位交通条件最好的县。

    十年前,新建就提出了“无缝对接主城区,全面融入大南昌”发展思路;五年前,又确立了“对接红谷滩、融入大南昌、建设大昌北,打造长堎新区”的发展定位,同时提出全面实施“大规划、大拆迁、大收储、大安置、大建设”的发展路径。2015年,随着经济体量的不断壮大,新建县跻身全国百强第98位, 9月28日,新建县正式撤县设区,成为南昌市的第六个区,南昌城区面积立增了6倍多。

    撤县设区后,南昌市给予新建区许多支持政策,享有不超过5年的过渡期,过渡期内实行“一改三不改”(改名称,不改职能、体制、区划),实行“城乡一体”的管理体制,享有县级管理权限,同时享受区级有关优惠政策,老百姓的社保、养老、工资福利逐步执行城区标准,保证了区划调整后的稳定过渡。撤县设区近两年来,新建的发展可以说是热点多、看点多、亮点多。

    1、发展平台更广阔。长江经济带和长江中游城市群、中部崛起等国家战略深入实施,赣江新区、昌九一体化、打造核心增长极、“揽山入城、跨江临湖”等省、市战略加速推进,使新建成为南昌城市扩张的“主战场”,长堎工业园区、溪霞国家农业综合开发现代农业园,汉代海昏侯国遗址公园三大“国字号”平台搭建完成,抬高了新建的发展高度,为全区产业结构优化提供了广阔的平台。

    2、产业定位更清晰。结合南昌市产业发展方向,新建提出了“挖特色、补短板”的产业发展思路,培育智能装备制造、节能环保两大战略新兴产业,打造汽车整车及零部件制造、出版印刷、绿色食品等特色产业集群。雍邑光电、秉拓自动化、长天无人机等“高新集”项目顺利投产,一年来,新签约重大项目55个,投资总额突破450亿元,创下新建招商的“历年之最”,尤其是成功引进了世界500强企业——协鑫集团控股有限公司投资80亿元的南昌新能源汽车产业园和绿地集团投资200亿元的绿地国际双创中心项目,填补了产业发展空白,将打造成新型工业和现代服务业的产业“航母”。

    3、城乡建管再提速。一是城市棚户区改造加速推进,在完成乌沙河整治及周边旧城改造征迁后,又对小平小道及兴华路周边进行了改造征迁,累计完成棚改征迁面积约420万平方米。二是城市路网提升改造促进融合,完成了长征路、建设路、新建大道等城区主干道的提升改造;花园西路、幸福路南延、子实路西延、工业三路等次干道建设快速推进;昌西大道、前湖快速路、昌九高架等连通主城区的大动脉正在紧张施工,“六纵六横”路网格局初具雏形,实现了新建与南昌市主城区交通体系的相互融合。

    新建撤县设区使南昌从江之一隅迅速发展成为一江两岸的格局,城市扩容带来的不仅是经济总量的简单增加,还意味着可供统筹使用的土地更多,对产业的承载能力更强,市场的容量更大,对周边区域资源的整合能力也大大增强,解除了南昌市“成长的烦恼”。

    二、新建撤县设区后面临的问题

    在“县改区”的过程中,往往是土地城市化先于人口城市化,人口城市化先于制度城市化。撤县设区虽然让新建有了“城里人”的名分,但与城区的差距还是显而易见的,具体体现在以下几个方面:

    (一)规划体系不全。回顾新建近二十年的发展史,是一个逐步被兼并、辐射的过程,不断地被兼并造成了两个后果:一是导致新建近年来在城市规划建设方面缩手缩脚,缺乏长远规划和通盘考虑;二是造成了新建城区体格不健全的现状,四周与经开区、九龙湖新城、湾里区犬牙交错,你中有我,我中有你。城区范围内交织分布着沪昆、向莆、杭长南铁路,以及福银、昌栗、昌铜等高速公路,这些封闭路网将城区分割为若干部分,难以形成系统的完整规划。纵观新建区现有的城市规划,存在着规划体系不全、专项规划缺失、规划执行不严、各规划之间缺乏有效衔接等诸多问题。

    (二)基础设施不优

    新建区城区面积约24平方公里,建成区面积仅12平方公里,城区人口约35万,人口密度非常高,而公共服务设施匮乏且布局不合理,承载能力不强,难以适应城市发展的需要,突出表现在以下两个方面:

    1、路网体系不健全。对接南昌主城区的“六纵六横”道路体系中,主干道方面:尚有长征西路、马兰路、陆院路三条主干道未开工建设,工业三路、外环路、兴国路尚未贯通;已有道路仅对礼步湖大道、长麦路、新建大道、长征路进行了提升改造,实现了雨污分流、管线下地;次干道方面:尚有少华路、水工路、乐业路、福移路、前卫路、文峰路、北郊路、幸福北路尚未贯通,断头路加剧了交通梗阻现象。另外,红湾公路和礼步湖大道作为湾里区和经开区的过境通道,增加了交通压力。

    2、市政设施较落后。一是地下管网杂乱。老城区管线布局混乱,无统一的管线通道,检修改造困难,常常要“开膛破肚”;二是环卫设施不足。根据住建部颁布的标准:居民区每平方公里须配备1-2座垃圾中转站,每万人口须配备3座公厕。按照新建区城区及人口规模,需配置垃圾中转站30座,公厕90座,但目前城区仅有垃圾中转站15座,公厕23座,远远未达到标准,且分布不合理;三是停车场欠账多。据不完全统计,新建城区住户约7万户,固有车辆1.95万辆,且保持年均30%的增长率,按照常规比例配置,应配建泊车位2.3万个,但实有泊位仅1.69万个,缺额0.61万个,其中老城区缺额0.51万个,难以应对车辆快速增长的发展现状,乱停乱放现象严重;四是供水和燃气发展滞后。供水方面:老城区主要依靠长堎水厂(10万m3/d)供应,不足时有牛行水厂、红角洲水厂补充,望城区域由红角洲水厂高压管道供水。因而存在以下几个问题:①供水能力不足,长堎水厂日供水量11.6万m3/d,已达到满负荷运行,随着新建区城市化进程的加快,城区供水缺口非常大;②管网建设滞后,未能及时配套城市建设的发展,覆盖范围不够,管道老化管径偏小导致水损增加、事故频出;③供水压力不足,由于新建区地势落差大,局部地势高的区域压力不足,严重影响了居民生活。燃气方面:目前燃气管道虽已进入新开发的住宅区,但老旧小区的燃气改造才刚刚起步,全区约7万户居民,燃气覆盖仅1.5万户,覆盖率不到18%;五是园林绿化整体规划不足且管理落后。城区综合性公园、游园、街头绿地少,和600米见园、见绿的要求相比,还有很大的差距。在管理中,轻视苗木栽后管理,造成苗木成活率低、树形杂乱、杂草丛生、病虫害时有发生。

    (三)公共服务不强

    一是教育资源不足。从数量上看,城区现有公立幼儿园仅3所,小学6所,初中2所,高中2所,九年一贯制2所,在校中小学生65389人,占全区学生总数的62.64%,公办小学平均班额79.45人,初中平均班额66.77人,高中平均班额66.57人,远远超过 了《南昌市城市普通中小学办学条件》的规定,教育资源非常有限,导致“大班制”成为普遍现象,令家长和社会不满意,也给学校管理带来了力不从心。从布局上看,在城市建设快速发展的这几年,学校建设却一直停滞不前,仅对部分学校进行了扩建,礼步湖大道以东仅一所小学(一小),长征路以南也仅有一所小学(长堎中小),长堎大道以西几乎没有配建标准化学校,而这些区域近年来新增的住宅面积约三百万平方米。一中、二中、竞辉三所学校分布在同一路段,相距不足一公里,上下课高峰造成严重的交通拥堵。二是医疗体系不全。低水平、低层次的个体诊所较多,区级医院集中在老城区,辐射范围有限,而乡镇医院设施落后,技术人才不足,难以满足辖区居民的健康需求。全区现有医疗机构394家,其中区级医院3家,乡镇医院29家,村卫生室294家,个体诊所51家,民营医院2家,注册床位1417张,但区级医院床位仅889张。据统计,2016年区级医院接待门诊高达52.54万人次,住院人次2.59万人次,医疗资源的紧缺程度可见一斑。三是公共交通滞后。目前途径新建区的公交线路58条,运行车辆540台,日客运量约19万人次,但存在着覆盖范围不够、线路规划不科学等问题,如长麦路作为城区主干道,却没有公交线路经过;下新建各乡镇的客运车辆从城区经过,增加了城区交通压力。

    (四)城市管理不力

    一是管理体制不顺。管理权限分散,职能交叉,权责不明,造成城市管理的缺位。忽视社区在城市管理中的基础作用,造成了“看得见的管不着,管得着的看不见”的现状。二是管理理念落后。从传统农业大县变身城区后,政府对城市管理的重视程度还不够,在管理城市上还显得经验不足、办法不多、理念滞后,往往依靠突击式、集中式的整治来维持,没有形成长效化、常态化的管理机制。三是市民素质不高。城市人口的数量增长和质量相对不高的矛盾,给城市管理带来了很大的压力。人口结构日益复杂,小商小贩、进城农民等特定对象在短时期内难以完成角色转换,文明习惯一时还无法养成,公德意识、卫生意识和环境意识还有所欠缺,如机非混行、占道停车、横穿马路、占道经营、乱涂乱画等现象还非常普遍。

    (五)产业支撑不足

    根据《2016年新建区国民经济和社会发展统计公报》显示:一、二、三产业对经济增长的贡献率分别为8.4%、52.7%、38.9%,但我们不能忽略房地产业的贡献值,据统计,2016年房地产相关税收达到10.9亿元,占地税总收入的57%,占财政总收入的24%。近年来,商贸服务业在有数量上虽有大幅增加,但缺乏规模大、层次高的商业,规模效益和辐射能力明显不足。集贸市场数量较少,城区仅有文化路菜场、北郊菜市场、聚源大市场3个成规模的集贸市场,远远无法满足人们的生活需要,导致多处存在自发式的露天集市,影响市容环境和人员车辆通行。总体来看,服务业发展缓慢,新兴产业发展不快,规模以上工业较少,高精尖企业不多,核心竞争力不强,已经成为制约新建发展的一大瓶颈。

    三、对策思考

    从发展趋势来看,新建区的发展可以说代表着南昌的未来,地位和定位正在发生历史性转变。要实现新区与老城的融合发展,关键就是要立标杆、定目标、补短板、找抓手,必须坚持经营城市、管理城市的理念,做好城区规划、建设和管理工作,以城市化带动农村走向集镇化,形成若干布局合理、绿色发展、产业支撑、特色鲜明的现代集镇群。

    (一)提升规划水平

    1、创新大都市区治理模式。撤县设区使城市的体量急剧膨胀,面对“拖家带口”进城后的管理问题,面对县属乡镇的发展问题,城市管理触角的延伸成为现实难题。要创新城市治理理念,改变自上而下、收而治之的传统管理模式,理顺市和区的职责权限,建立大都市区治理模式,避免大手笔的统一规划和城市同质化。建议:市总体规划覆盖范围内的规划、建设、管理由市有关部门主导,其他区域的规划、建设、管理授权区政府负责。

    2、保持空间形态的完整性。市规划部门应站在全市的角度,统筹做好各区的功能区分和产业布局。通过划转、置换等方式优化新建的城市空间结构,明确新建区中心城区的规划边界,避免当前相互交错、多点对接、千头万绪、无从下手的局面。建议:把福银高速以西(涉及红谷滩区域)、西外环以东(涉及湾里区部分区域)、龙潭河以北(涉及经开区部分区域)全部划归新建区管理,确保新建规划区的相对完整。

    3、完善城市规划的系统性。对标南昌主城区,配套经济社会发展规划和产业发展规划,科学编制城市总体规划,划定城市开发边界和生态控制线;进一步完善道路交通、地下管网、环卫设施、教育布点、商业布局等专项规划,实现燃气、公交、强弱电、给排水与市区的全面对接;进一步增强规划执行的严肃性,建立总规划师制度,按照“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”的原则,严把选址定点关、方案审批关、开工放线关和竣工验收关,确保城市规划的权威性和延续性。

    4、突出城市设计的艺术性。把整个城市当作景点建,把个体建筑当作景观建,把城市设计贯穿城市规划建设的始终,大到城市发展方向、城市道路、建筑物,小到路灯、垃圾箱、城市雕塑、公交站台、店招路标等都要精心设计,形成辨识度强的城市语言。加快编制重点路段、重要节点的街景设计,对每一个单体建筑都要从造型、色调、材质上进行把关,培育城市风格。加快实施迎宾桥、长麦南路、红湾公路几个门户的城市景观打造,结合乌沙河整治建设沿河景观带,塑造城市特色,提升城市品味。

    (二)优化基础设施

    城市运营,基础先行。县改区面临的最大短板就是城市功能的缺失,新建区近年来城市建设的步伐虽然很快,但由于起步较晚、基础相对较为薄弱等诸多原因,基础设施配套方面仍存在大量的“短板”,只有补齐短板,城市的承载能力和辐射带动力才能得到提升。

    1、优化道路体系。①完善老城区路网。推进前湖快速路、昌西大道、昌九高架等外连大动脉建设,启动马兰路、陆院路、长征西路等主干道建设,贯通工业三路、兴国路、外环路,提升子实路、兴国路等次干道,推进新建大道东延对接世贸路;尽快贯通水工路、少华路、乐业路、福移路、幸福北路、文峰路、山丹路等支路,加密城市支路网,构建“对外贯通、对内畅通”的道路交通体系。②布局新城区路网。受地理位置局限,望城新区仍处于一个相对割裂的状态,应尽快实施320国道改线,减少过境车辆;将昌栗高速收费站迁至西山镇,并增设互通立交连接石埠大街;推进西外环西迁,将原西外环变为城市快速路,增设互通立交连接宁远大街;加快建设连接红谷滩片区的市政路网,实施抚州大街西延,杨歧山大道、璜源山路、白马山路南延连接龙兴大街;通过优化路网布局,强化“四大新城”之一的望城新区与市区的沟通联系,实现融合发展。

    (2)优化市政设施。①加快编制地下管网综合规划。要结合道路提升改造,高起点高标准建设统一的地下管线通道,避免重复建设、资源浪费;要立足长远,力争一步到位,确保一次投资,长期有效,为城市发展预留足够的地下空间;②结合棚改完善基础设施。按照“拆除一部分、保留一部分、改造一部分、完善一部分”的模式推动老旧小区的提升改造。利用闲散地块“见缝插针”,建设绿地休闲广场、社会停车场、公厕和垃圾中转站等市政基础设施。推进友谊路、北林社区、政府后山、党校西侧、茶山路、二轻局、看守所东侧、广麦路停车场、卫生局等社会停车场建设,增设游园5座、公厕10座,垃圾中转站10座,补足功能短板,提升老城区的承载能力。③提升供水、燃气、公交运营能力。供水方面:增加牛行水厂和红角洲水厂的供水能力,牛行水厂接出DN1200mm延伸至长堎片区,红角洲水厂新增管网覆盖望城片区,增加供水能力,同时,对长堎镇老旧管网实施更新改造,改善供水质量。燃气方面:延伸管网覆盖整个长堎片区,加速老旧小区供气管网建设,每年新增用户不少1万户,力争用四年时间实现气化新建的目标。

    (三)合理配置公共服务资源

    1、补足老城区公共服务短板。一是推进区疾控中心、区第二医院的建设以及区妇保的搬迁重建,结合旧城改造推进社区服务站建设,完善社区医疗服务网络。二是加快六中小学部、长堎五小、江铃小学、北郊九年一贯制学校的建设,新增马栏圩九年一贯制学校和豫章监狱片区高中的规划布点,积极吸引社会力量投资办学,弥补教育资源的不足。三是推进层级公交网络建设,在工业一路、长麦路与外环路交汇处分别建设上下新建交通枢纽站。开通两路串联老城区与红谷滩主要地铁、公交站点的微公交,一路贯穿新建大道途径万达广场至秋水广场,一路贯穿长麦路途径南昌大学至西客站;开通两路城区循环公交,一路沿长征路→礼步湖大道→新建大道→长堎大道,一路沿新建大道→礼步湖大道→外环路→长堎大道,不断扩大公共交通覆盖范围,方便市民出行。

    2、布局新城区公共服务配套。尽快完善望城新区的公共服务配套,营造良好的居住氛围。政府职能部门逐步向新城区转移,引进有品牌号召力的商贸服务业,着手在长堎与望城新区中间地段建设医院、学校、文化体育场馆等公共服务设施,通过公服配套引导产业转移、人口流动,真正实现城市的扩张,降低老城区人口密度,实现新城区的长远发展。

    (四)加强城市管理

    三分建设,七分管理。只有坚持建管并重、建管同步,才能实现城市面貌的华丽蝶变,要深化城市管理体制改革,完善执法体系建设,全面提高城市综合管理水平。

    1、理顺城市管理机制。政府应将工作重心转到经营城市和管理城市上来,进一步理顺行业管理部门的管理权限,推行综合执法,逐步把单项行政执法权剥离,整合到统一的城市管理机构,改变多头管理、交叉执法的现象。推进执法重心下移,突出社区的管理职能,依法赋予社区城市管理执法权限,实行网格化、常态化管理。

    2、提高城市管理标准。大力推进“美丽南昌·幸福家园”环境综合整治工作,从解决“脏、乱、差”等突出问题入手,加大城市管理力度,做到违章行为及时处理、街头垃圾及时清除、环境面貌不断改观。创新管理模式,变“堵”为“疏”。在全面清除小广告的同时,在城区设置一些便民服务牌;在取缔占道经营的同时,把市民需要的服务摊点规范进社区、进市场;在加强违章车辆处罚的同时,合理规划停车位,规范车辆停放秩序。

    3、推进城市管理改革。通过政府购买服务,采用管干分离、以费养事、特许经营等模式,逐步把市政设施、园林绿化、环境卫生等城市公用事业管理交给市场,采取公开招标等方式确定养护单位和个人,签订合同明确养护标准、权利、义务及违约责任,大胆培育活跃、规范、有序的公共服务市场。

    4、加强市民素质教育。立足社区教育和学校教育,坚持不懈地开展文明市民教育。利用媒体平台,宣传城市文明,曝光不良现象,培育良好的社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德,做到建设现代化城市与培育现代化市民同步进行,不断提高市民的城市意识。

    (五)优化产业结构

    城市要实现可持续发展,产业支撑是根本,只有通过产业的大发展,才能集聚人气、提升财气,推动城市的大发展。要站在全市的角度,确定产业主攻方向,以产业化促进城市化,以城市化推进产业化,实现城市建设与产业发展良性互动。

    1、做大新型工业。工业化是城镇化的发动机,新建应充分结合现有工业基础,利用市辖区的良好形象和优惠政策做好招商引资,不断壮大汽车装备、食品医药、能源环保、出版印刷等主导产业;瞄准《中国制造2025》,发力“互联网+”、“智能无人机”、 AR/VR、电子商务、现代物流等新型业态;以保利协鑫新能源汽车产业园为载体,开展配套招商,延伸产业链条,培育若干“百亿产业集群”,加快工业结构调整、优化、升级的步伐。

    2、做优现代服务业。现代服务业是推动新型城镇化的重要力量,更是引领产业调整的新方向。一是积极发展商贸服务业。以绿地双创中心、奥特莱斯、世纪万象广场、新城吾悦广场、绿地双创中心、新建中心等商业综合体为引擎,推进传统商贸业向现代商贸业转型,不断增强城市的消费功能、商务功能和集聚辐射能力,将新建打造成区域性商贸服务和消费中心。同时,加快邹家村、肖家村、礼步村、前进村、小平小道、兴华路、望城集镇等社区集贸市场的建设,构建“贴近服务、就近消费”的都市生活体系。二是培养壮大旅游产业。新建有着丰富的旅游资源,有红色小平小道,绿色象山森林公园,金色厚田沙漠,古色海昏侯遗址、汪山土库、西山万寿宫等等,但现阶段还是以观光旅游为主,休闲娱乐、文化旅游和主题旅游等其他旅游产品虽有初步开发,但仍处于简单和初级阶段。下一步要以“做强产业、发展事业”的心态,沉下心来挖掘整合旅游资源,串点成线,吸引更大范围的游客市场,完善旅游产业链条,带动周边乡镇的发展,进一步唱响“五彩新建”休闲度假城市品牌。

    总之,城市化是一项庞大的系统工程,不是短期的建设行为,不可能一蹴而就,我们只有把握好城市发展规律,明确城市发展方向,贯彻落实好“美丽南昌﹒幸福家园”发展理念,才能使城市化的道路越走越宽,才能使新建区成为一个后起之秀的新区。

    课题指导专家:柯 斌 陈明远

    课题指导老师:龚齐珍 熊 艳 叶桂芳

    课题组成员: 毛演斌 新建区住建局党委书记、局长

    余 群 南昌市财政局国库处处长

    刘顺保 南昌市政公用集团纪委副书记、

    法务审计部部长、纪检监察室主任

    黄咏梅 湾里区幸福街办党工委书记

    聂 庸 新建区石岗镇党委书记

    杨先锋 南昌市规划局红谷滩分局局长

    曹 健 南昌801台台长

    课题执笔人: 毛演斌 新建区住建局党委书记、局长