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产业扶贫问题研究

来源:光明日报 编辑:郭建斌 时间:2018-04-25

    到2020年农村贫困人口全部脱贫,是决胜全面建成小康社会的底线任务,是解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的基础工作,产业扶贫则是脱贫攻坚的根本举措。易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫等都需要通过发展产业实现长期稳定增收,没有产业脱贫,就无法全面打赢脱贫攻坚战。中央明确提出,“十三五”期间要通过产业扶贫实现3000万以上农村贫困人口脱贫。习近平总书记在河北张家口考察时也提出,“要把发展生产扶贫作为主攻方向,努力做到户户有增收项目、人人有脱贫门路”。

    产业扶贫中存在的问题及根源

    从实际情况看,产业扶贫是“五个一批”工作中最难的一项。自精准扶贫实施以来,尽管各地有一些产业化扶贫的成功经验,但在很多地区还是存在大量的问题。根据国家审计署公布的审计结果,在脱贫攻坚工作的“五个一批”中,产业扶贫存在的问题最多,主要包括:一是资金使用闲置和违规。二是产业扶贫项目推进缓慢。三是产业项目没有产生效益,甚至造成损失。四是扶贫项目不精准。五是利益联结机制没有落实。

    自进入精准扶贫阶段以来,地方干部最普遍的反映也是“五个一批”中最难的就是产业扶贫带动一批,即产业扶贫不好搞、选择难、推进慢等问题。在具体的实践中,产业扶贫之所以存在上述诸多问题,除了个别地方领导不够重视、政策执行不够到位等原因外,主要是产业扶贫的成功与否不依赖于政府职能的发挥,而是依赖于市场机制配合作用的发挥。

    首先,产业扶贫面临着自然风险和市场风险。目前我国产业扶贫的主导产业还是靠发展农业,而农产品市场是个完全竞争的市场,农产品生产中的自然风险和市场风险非政府和人力所能控制,也不是各种产业规划所能预测。在目前农产品市场不仅是完全竞争,而且还面对国际市场压力的情况下,没有理由要求产业扶贫一定要成功。如果硬是这样要求则是违背了基本的经济规律。

    产业扶贫的市场风险是产业扶贫不好搞的最基本原因。在一些地方的产业扶贫实践中,经常发生农产品滞销,导致“谷贱伤农”,使产业扶贫的惠农、增收机制成为逆向的“伤农”、减收机制。这也是一些地方农民没有积极性的主要原因。从近几年农民收入结构看,农民收入的主要来源已不是农业和家庭经营,而主要是靠工资性收入。因此,促进贫困户增收不能靠传统的种养业和家庭经营,只能靠非农收入和工资性收入。

    其次,贫困户难以成为经营主体。自我国实行开发式扶贫以来,产业扶贫的政策目标是针对有劳动能力的那些贫困户,通过政府扶持、小额贷款、技术支持等,为贫困户提供产前、产后、产中系列化服务,通过发展种养业等产业摆脱贫困。产业扶贫政策的潜在含义是有劳动能力的贫困户一定有经营能力,而事实证明,有劳动能力的贫困户不一定有经营能力,甚至是没有经营能力,即贫困户不能适应市场的变化和波动,有的产业扶贫项目可能短时间内会有效,但从长期看则基本是失败的。

    在农业已经市场化和国际化的今天,贫困户甚至一般的小农户是无法面对市场风险的。通过近几年的实践看,产业扶贫如果仅仅是帮助农户进行种植或养殖一个或几个品种,多数是不成功的。不仅是贫困户如此,甚至一般农户乃至家庭农场都不见得能适应市场的变化,这也是国际上农业发展的一般经验。在进入精准扶贫新阶段,有些地方在产业扶贫中还是延续了以前开发式扶贫中产业扶贫的做法,给贫困户送种苗、送畜禽等,导致了一些产业扶贫不能产生效益,甚至造成不必要的损失。

    再次,新型产业主体发育不足。新型农业经营主体包括龙头企业、农民合作社和家庭农场等。在产业扶贫中,家庭农场的带动作用有限,重点是培育龙头企业和农民合作社。但在多数地区,一方面是新型经营主体发育不足,缺少龙头企业,也很少有规范的合作社;另一方面是龙头企业和农民合作社的带动能力都不强。龙头企业多局限在农业产业园区和示范园区里,与农民的利益联结关系不强,合作社的发展也没有形成对贫困户的带动机制,作用有限。

    最后,新型农业经营主体与贫困户利益共享机制缺乏。2017年10月颁布的《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》明确提出“要探索发展农业产业化联合体”,并指出“农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提,以规模经营为依托,以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟”,这里的核心是“完善利益共享机制”。从各地的实践看,新型农业经营主体往往缺少与农户的利益联结机制和共享机制。在产业扶贫中呈现的情况多是:一是贫困户由于经营能力差、谈判能力低、观念意识落后等而对产业扶贫的参与意愿低。二是经营主体龙头企业出于组织成本、盈利性考虑,对贫困户的带动意愿差。三是一些农业产业化企业和合作社等以扶贫的名义进入产业扶贫领域,但其行为由于缺乏约束,会转而截留和侵犯国家给予贫困户和贫困村的优惠政策,形成了扶贫领域的精英俘获效应。四是一些龙头企业还会凭借垄断地位对农产品压级压价,侵害农户的利益。这种情况在奶牛养殖业内屡见不鲜,即奶牛养殖业不断亏损,牛奶加工业利润却屡创新高。上述情况导致产业扶贫工作目标偏离,政策难以落实。

    如何进一步做好产业扶贫

    自开展精准扶贫以来,中央和有关部委关于如何进行产业扶贫已发布了多个文件,出台了一些相应的政策措施,各级地方政府也分别有各自的扶贫产业规划和指导意见。十九大报告也提出了“培育新型农业经营主体”“实现小农户和现代农业发展有机衔接”,对于产业扶贫来说,核心工作有两点:一是发展新型经营主体,二是完善利益联结机制,但是如何发展新型经营主体、如何完善利益联结机制,有关政策并没有明确。这里提出以下建议:

    首先,培育和发展新型经营主体。新型经营主体近些年发展很快,但在一些贫困地区,由于人才等约束却发展明显不足,因此,贫困地区发展产业扶贫首先要培育和发展新型经营主体。主要措施有以下方面:一是加强招商引资,引进一些具有影响力、社会责任感强的农业产业化龙头企业,形成具有竞争力的特色产业,促进贫困户的增收。引入的产业化龙头企业要有责任担当意识,能够主动化解产业化扶贫中的市场风险和自然风险,从而使贫困户从市场风险和自然风险中解脱出来,实现稳定的收入和可持续发展,从而实现稳定的脱贫。二是在当地培养带动能力强的龙头企业和合作社。对已有的产业化龙头企业和合作社也要引导他们转变观念和经营作风,探索带动农民、实现与农民利益共享的新机制。三是鼓励工商资本下乡和企业家下乡和回乡,使更多的企业和企业家投入到家乡的扶贫和发展之中,为乡村振兴和城乡融合发展作贡献。这样做不仅可以带动人力资本和资金的投入,带动小农户与现代农业发展有机衔接,更可以带动乡村治理、乡风文明等乡村振兴目标。四是吸引外出或在本地打工有所成就者、大学毕业生、退休干部和职工、退伍军人等本地能人回乡创业,促进地方发展。

    其次,完善新型经营主体与贫困户的利益联结机制。一是政府要做好中间服务,在新型经营主体和贫困户之间建立利益共享机制。这是农业产业化联合体健康发展的关键,不仅可以帮助新型经营主体节约组织成本、建设成本、时间成本,也可以有效地保证产业扶贫的稳定性和可持续性。二是鼓励贫困户以农业工人的身份而不是以经营者的身份参与到产业化联合体中,让有劳动能力的贫困户更多地成为农业工人,而不是成为直接面对市场的经营者。三是重视农业职业培训,发展职业农民。四是在产业化联合体中就业的贫困户劳动力,也应享受政府相应的就业扶贫政策,逐步促进新型经营主体对农业工人提供基本的社会保障,如“三险一金”等。

    (作者:李静,系中国社会科学院农村发展研究所研究员)