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南昌市城市更新的现状及发展对策研究

来源:南昌理论网 编辑:殷玉琼 时间:2018-09-30

    戴庆锋

    城市更新,是指将不适应城市现代社会生活需要的城市区域作必要的改建,以进一步完善和提升城市发展的整体功能。城市更新不仅是时代发展的必然要求,还是保障和改善民生水平,加强和创新社会治理的重要体现。作为中部省会城市的南昌,在老城区改造建设的城市更新层面有着典型的中国城市发展特征,如何从南昌城市更新的现状、存在问题着手,分析其成因并广泛借鉴,最终提出解决对策和建议,将对南昌市经济社会的全民发展具有重要的理论意义和实践价值。

    一、南昌城市更新的基本情况分析

    近年来,为提升南昌城市形象,增强民生福祉,南昌市大力实施“棚改、旧改”,并以此全面推进南昌市城市更新发展水平,取得了显著成效。特别是,随着南昌市大力推进“美丽南昌·幸福家园”环境综合治理工程等一系列民生工程的实施,南昌市的城市更新发展水平有着质的提升和飞跃。

    (一)南昌市城市更新的基本概况

    东湖区、西湖区以及青云谱区是南昌市的老城区,在城市更新层面有着较为典型的代表性。截至2017年底,东湖区启动78个地块征收,实际实施征收48个地块,拆除老旧小区、城中村、棚户区面积达207.46万平方米。同期,西湖区以“拆、改、留”并重,“规、建、管”并举,共实施了46个棚旧改造项目,改造房屋面积463.52万平方米,改造户数4.06万户,支出各类专项资金143.46亿元。青云谱区完成旧改项目30个,征迁房屋面积280万平方米,征迁户数约1.50万户,征集改造资金共计494.63亿元。作为典型的老城区,城市更新的重点主要集中在棚户区改造、城中村改造以及老旧社区的改造与微改造层面。(注:以上数据由各县区提供,截至时间为2017年12月)

    从城市基础设施建设、城市治理水平层面而言,市区城市更新的条件往往要优于县区,因此县区的城市更新项目就更多地集中于公共基础设施的改造与提升等方面。以新建区为例,自2015年新建区“撤县设区”以来,其城市更新的重点主要倾向于对老旧小区的改造与微改造、城市道路的改造以及公共设施的优化提升上。截至2017年底,新建区共实施旧改征面积370万平方米,投入7.6亿元重点实施城市道路“白改黑”、“阻改通”等城市公共设施建设项目,并投入专项资金进行道路标识、停车场等交通设施项目建设。

    (二)南昌市城市更新的主要特点

    随着城市更新系列工程的全面有序推进,南昌市城市更新也呈现出一些自身的特色和亮点。一是依据自身特点打造城市品牌。西湖区以“修旧如故、建新如旧”理念打造了南昌三大历史文化街区之一的万寿宫历史文化街区,以商业、旅游和文化相结合打造了“中国特色商业街”的绳金塔美食街,还以“慢生活”为主题打造了里洲慢生活街区;东湖区则在城市更新中积极引进苏宁广场、希尔顿欢朋酒店等一批重大产业项目,做强商贸业来夯实城市更新基础。二是对城市“文脉”的保护利用。在旧城区的改造提升进程中,南昌市非常注重继承、创新和发展南昌的“文脉”,对南昌的古色文化、红色文化、现代工业文化以及绿色生态文化进行积极保护和完善,特别是以滕王阁周边区域的建设和改造、八一广场周边区域的建设和改造等项目建设为载体,为南昌市留住城市“文脉”发挥了重要作用。三是不断完善公共基础设施建设。在城市更新进程中,各地充分利用征拆土地和项目建设,积极为公共设施用地进行预留,同时加大道路交通设施建设,加大便民设施建设力度,特别是充分利用微改造项目不断提升老旧社区的整体水平,让城市更新最大限度地造福民众。

    二、当前南昌市城市更新存在的主要问题

    随着我市城市更新项目的全面、深入推进,更多深层次、普遍性的问题也开始显现,特别是在土地、资金以及城市功能建设等方面,还有一些亟待解决的问题。

    (一)存在土地整合利用的困境

    土地是城市更新的重要载体和抓手,也是城市更新系列政策落地实施的平台,随着南昌市城市更新项目的广泛深入推进,一些问题也开始显现。一是土地征迁存在困境。在老旧社区改造、城中村改造以及棚户区征迁进程中,项目推进往往受制于多种因素而导致城市更新进度慢,特别是涉及属权纠纷、上级部门管理以及历史文化遗迹保存等问题上,征迁难度较大,征迁效率低。二是土地规整难度较大。在土地的规整方面,按照“科学规划、连线成片”的原则,各地都面临着土地改造的“插花地带”问题,零星散落、且不规整的地块很难得到充分的整改,也难以得到后期的继续开发。三是土地开发利用不足。从现有的政策层面看,“加大住宅供应、非住宅去库存”的政策会对土地开发利用有一定的限制,加之以规整地块少、房屋征迁时间长、安置房建设时间长等多重因素的影响,导致土地整合利用方面还存在一定的发展困境。

    (二)缺乏各项资金的有效支持

    资金保障是推动城市更新项目顺利实施的关键力量,也是影响和制约城市更新水平的重要因素。在老城区改造过程中,多地普遍面临征迁成本高、征迁前期融资难等问题,因此在资金方面普遍存在较大缺口,而这又导致拆迁工程以及安置房建设成本加大、效率降低的连锁反应。宏观层面上,自2013年以来我市就已经开始积极争取到国家棚户区改造政策的支持,并获得国开行三期棚户区改造专项贷款。但从实施效果来看,限于拆迁、申报以及审批等多重因素的影响,专项资金已经严重滞后并短缺,实际需求资金、市级调拨资金、实际到账资金三者存在较大差距,致使不少城市更新项目延缓滞后。微观层面上,也存在资金平衡方面的困境。在老城区内部,专项资金与土地收益权分离使得改造项目资金面临较大压力;在新老城区之间,新城区发展动力强劲,民生投入负担较轻,而老城区的经济发展动力偏弱,民生负担较重,特别是旧城改造的资金压力非常巨大,因而很大程度上有赖于市级财政的平衡。此外,老城区的土地置换成本也显然高于其他地区,特别是“插花地带”会严重影响土地的规整性,致使土地出让金难以平衡土地置换成本,诸多因素都致使项目资金出现较大缺口。

    (三)存在城市功能建设的矛盾

    从长远看,城市更新服务于城市功能的完善,但短期层面上,城市更新的项目推进往往与城市功能维系有一定的矛盾。一是存在城市更新的规整性与文物保护的短期矛盾。南昌建城2200余年,拥有丰富的古色文化建筑、红色文化建筑、现代工业文明建筑以及当代绿色文化建筑,其深厚、丰富的文化底蕴更是铸就了南昌城市文化的内核与精髓。但不可避免地,随着城市功能的快速发展和生活水平的大幅提升,旧有的城区建筑,特别是老旧基础设施建设已经不能满足城市的发展和民众的需求,亟需从空间布局、环境改善等诸多层面进行改造提升,以满足城市发展的时代化需求。二是城市更新与市政建设缺乏全面对接。在市政道路交通建设方面,城市更新项目与市政建设存在交叉现象,权责问题存在一定的模糊性;在社区改造方面,城市更新的硬件实施还需要从软件的提升等方面进一步完善;在基础设施配套建设,特别是民生项目建设等方面,也需要相关部门和项目建设的配套和全面对接。在城市功能建设和城市更新项目的对接推进上,还需要进一步厘清关系,统筹兼顾。

    三、提升南昌市城市更新水平的对策建议

    城市更新的理论和实践缘起于上世纪欧美发达国家,并随着全球工业文明、城市文明的推进而迅速扩散。从现阶段我国城市更新的主要举措来看,城市更新主要是针对旧工业区、旧商业区、旧居住区、城中村以及文物旧址等传统区域,通过再开发、整治改善及修缮保护等方式,最终实现城市空间优化、人居环境改善、社会经济发展以及历史文脉传承等多重目标。基于南昌市城市更新存在的问题及其深层次原因,课题组提出以下对策建议。

    (一)加大政策扶持力度

    从政策层面,南昌市已经相继出台实施了一系列城市更新的相关政策和措施,为提升南昌市城市更新水平提供了重要的支撑。2017年8月,南昌首次突出强调在城市“棚改、旧改”的基础上大力推进城市,不断提升城市文化品位。2018年年初,南昌市从处理好规与建、新与老、产与城、点与面、拆与留、收与支、政与市、更与传的“八大关系”上推进城市更新,为南昌市城市更新提出了具体要求,并指明了发展方向。但实际上,我市的城市更新还需要不断地补充、优化和细化更多的政策措施。一是要在征迁、补偿机制上强化政策法规的基础性作用,加强征迁、补偿等措施的科学性、统筹性和合法性依据;二是要在审批程序上不断优化提升,要简化产权登记、安置房立项审批等便民服务流程,为城市更新提供便利;三是要在项目资金的使用与划拨上加强监管,解决多数地区资金不平衡以及资金不到位的问题。四是要尽快建立完善旧城改造,特别是城中村、棚户区改造建设的城市更新专项机制,为全市统筹规划实施城市更新项目提供法理依据和政策指导。

    (二)加大资金支撑力度

    城市更新资金需求总量大、需求程度高,这就需要各项资金总量充足并按时拨付到位,同时还需要对相关资金进行安全监管,以及从市级层面实现资金分配再平衡。一是要确保专项资金拨付到位。南昌市城市更新项目的资金来源渠道主要有旧改办、市土储以及国开行,由于严格的审批、调拨等程序,动辄几十亿的专项资金往往通过多批次拨付,因此也很难及时、足额调拨到位。建议适当简化相关手续,缩短审批调拨时间,并与国开行建立高效的对接机制,确保各项资金及时、足额拨付到位。二是要加强资金使用监管力度。设立和健全资金池管理制度,严控各个项目的资金使用,确保专款专用,杜绝非凡挪用等问题,特别是,要严格监管过度赔付问题的发生。三是要实现资金分配再平衡。以棚改为例,我市棚户区改造遵循的是“市级统筹、封闭运行、分区分户、综合平衡”的原则,各县区棚改实行资金自我平衡的原则,但实际上,各地区建筑密度、人口密度有较大差异,拆迁成本、配套建设成本也会有较大差异,完全按照资金平衡的原则反而会导致实际的不平衡。建议统筹规划,全盘平衡,特别是要加大对老城区资金平衡的扶持力度。四是在条件允许的情况下,大力引进多方社会民间资本,充分利用政策支持与市场参与相结合的机制,有效破解融资问题。

    (三)优化城市功能布局

    在城市更新的全进程中,必须综合考虑城市功能的整体规划,考虑相关权益主体的沟通协调,并作出保护与开发的甄别和选择。一是要统筹做好城市功能规划。积极发挥政府的主导作用,鼓励公众和社会共同参与城市的规划建设,确保城市功能与城市更新同步进行,要遵循城市产业发展结构、城市配套设施建设、城市土地空间等发展要素,以全市统筹规划为蓝图,实现城市功能项目与城市更新项目的有序同步。二是要加强沟通协调。城市更新是一项系统性工程,涉及老旧社区、城中村、棚户区等多个主体,涉及交通、供水、供电、文保以及省市驻派等多个部门和行业。因此需要从全市层面统筹规划,积极协调好与各方,特别是市政建设、驻派机构的沟通,做到全市一盘棋,按照统筹安排调度推进实施全市的城市更新项目。三是要处理保护与开发的关系。在城市更新的过程中,必然会面临老旧建筑的拆除与保留修缮之间的权衡和选择。对于具有悠久历史的古文化建筑,应当优先考虑原址保留并修缮;对于可能具有现代工业文明纪念意义的厂址、宿舍等建筑,应当进行甄别有选择地保留;对于土地面积较大、形状规整、商贸潜力较大的地块,应当优先考虑再开发利用;对于面积较小、形状不规整以及人口密集度较高的地区,应当考虑配套设施建设以及民生设施建设为主。

    (四)加强配套设施建设

    城市更新的主体目标在于为市民创造更加舒适、便捷的生产生活条件,因此必须依托旧城改造等项目进一步完善和提升城市基础配套设施的建设。一是要将配套建设纳入城市更新的整体规划。要把配套设施建设纳入到城市更新的整体、全局和长远的规划当中,要积极利用旧改契机统筹规划,合理布局,选择合适的地块有序发展老城区的公共配套服务设施建设,进而不断优化城市的承载力、吸附力和聚集力,进而提升城市品位。二是要在城市更新项目中同步实施配套跟进。城市更新是拆旧与建新同步的进程,在老城区的改造进程中,不少已有的公共设施建设被同步拆除,建议在新城建设与开发的进程中同步覆盖街道社区、医疗卫生、教育场馆、城市绿地以及交通设施等公共配套。三是要有效延伸现有公共配套建设的范围。城市更新必须充分利用有限的公共服务资源来服务新城建设,这既需要增加新建配套设施,还需要不断优化和挖掘现有的公共配套设施,不断延伸和覆盖。特别是,对于旧改转移安置区域、对于县区等周边区域,就必须加大已有公共设施建设的辐射和延伸力度,加大学校、医院、地铁、公交以及市政设施的覆盖,将其同步纳入到城市更新的具体规划和项目当中,实现已有公共配套资源利用的最大化。

    (作者系南昌社科院社会所副所长)