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“技术赋能”与“技术赋权”双重驱动的数字政府转型

来源:中国社会科学网 编辑:郭建斌 时间:2021-02-08

    进入21世纪,伴随着信息技术革命走向纵深,大数据、人工智能等新兴技术深刻地影响着国家治理及政府改革创新,以数据驱动和数字治理为核心特征的数字政府建设成为全球政府创新的核心议题。信息技术革命推动了百年未有之大变局,新兴科技的快速迭代和渗透,引起信息化和数字化浪潮,一个前所未有的大变革时代已然来临。全球范围内信息技术革命浪潮来临之际,恰逢我国处于推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革期。党中央和国务院高度重视大数据、人工智能等新兴技术推进政府创新的重要作用,在国家层面形成多项顶层设计以推进政府治理、经济治理和社会治理数字化转型。

    在人类政治文明的重大转型进程中,科技革命均发挥着举足轻重的驱动作用。科技革命推动了生产力质的飞跃,由此驱动着上层建筑,即社会经济制度的变革和国家治理体系的转型。第一次工业革命时期,英国社会形成了以工具理性为基础的准科层制组织,相应的政府管理理念及组织形式亦成为世界性的早期治理现代化模板。第二次工业革命产生了新的动力系统,驱动专业化分工和流水线式生产模式的形成,韦伯意义上的科层制成为全球政府组织的主流形式。以计算机和信息通信技术为标志的第三次工业革命促进了服务型经济和电子政务的产生,以无间隙政府、新公共管理等政府改革为标志对传统科层制组织形式进行了自我调适。前三次工业革命塑造了工业社会的政府形态,中国在此期间处于“追赶”和“学习”状态。而以大数据和人工智能为代表的信息技术革命,则离不开深刻的“中国印记”。我国积极实施科技驱动战略,发挥了新兴科技创新中的引领作用,在国际社会率先探索适应于数字与智能技术的治理模式,这促使中国在数字政府领域走在世界前列。

    近年来,我国快速进入数字时代,经济和社会生活日益数字化。一方面,电子商务、社会交往、移动支付、互联网金融等数字生活方式普遍扩散,进而驱动政务服务、政府监管和政府运行的快速数字化。另一方面,市场化、城镇化和网络化“三化”叠加驱动的快速现代化进程为国家治理带来外生冲击,对我国治理体系和治理能力提出新要求。网络空间的公众参与、政民互动愈加活跃,成为政府感知社会偏好、吸纳并回应民意的新渠道。数字政府理念历经20世纪90年代开始的“智慧地球”“数字城市”“智慧城市”概念演变,到提出“数字中国”建设,指明了数字政府转型的根本方向。

    数字政府转型的核心特征是全社会的数据互通、数字化的全面协同与跨部门的流程再造,进而形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理体系。数字政府转型包含三个要素:一是面向数据的治理。进入数字时代,治理对象从物理世界渗透到虚拟世界,“数据”“信息”“数字”本身成为重要的治理对象,即“对数据的治理”。面向数据的治理既是政府内部治理的应有之义,也是面向数字经济与数字社会的治理形态。从经济角度而言,数据成为新的生产要素之后,对于数据的所有权、使用权以及数据安全等均成为政府数字化转型的制度基础,这迫切需要建立适用于数据要素治理的法规制度。从社会角度来说,对数据的治理还涉及隐私保护、政务数据与社会、经济数据的边界,以及围绕数据采集与处理的群己边界。二是运用数字技术进行治理,即引入新兴治理技术提升政府治理能力,即“经由数据的治理”。运用大数据、云计算、物联网、人工智能等新兴技术,可以为政府治理进行全方位的“技术赋能”,从技术上改进治理方式、治理手段和治理机制,提升政府的信息汲取、数据治理、数字规制、回应服务和濡化能力等。三是治理场域的拓展,随着越来越多的经济社会活动数字化运行,虚拟空间的治理成为政府数字化转型的重要场域,即对“数字空间的治理”。数字技术赋权社会,人们越来越多地在数字空间开展经济社会活动,甚至在数字空间与政府互动,这迫切需要形成“数字空间的治理”体系,围绕数字空间的新生社会或公共问题,譬如假信息与低劣产品、数字劳工关系、数据产权、在线集体行动等进行有效治理和规范。

    技术赋能和技术赋权是数字技术推进数字政府转型的两大关键机制,前者强调新兴技术对公共部门的赋能作用,后者强调新兴技术赋权社会主体提升其参与和协同能力的价值。一方面,随着数字革命的兴起,以信息、知识和技术为代表的社会资源的传播方式发生了明显的变化,一定程度上冲击着不同社会主体的行动模式,并对之前的社会秩序和治理格局产生颠覆性的影响。作为社会治理主体的重要组成部分,数字技术对个人和组织发挥着显著的“赋权”功能。依靠数字技术,他们通过获得信息、参与表达和采取行动等社会实践方式,在实现自身社会地位变化的同时,改变了旧的社会结构,继而完成自我增权。同时,数字技术有利于形成个人、组织与政府协作共治的社会治理新局面。越是复杂的系统,系统协调的要求越高,协同效应也就越显著,由政府主导的传统线性管理模式不能对复杂社会问题给出有效的解释和应对方案,基于新兴技术的多主体协同共治格局和社会协同能力是必然趋势。另一方面,数字技术赋能政府改革是一种集数据驱动、技术嵌入、社会协同为关键机制的新型治理能力。数字技术对治理能力的驱动首先反映在数字技术驱动的认识论上,数字技术驱动意味着政府治理能力必须要“直接面对数字技术、全面基于数据治理和创新应用数字技术”,超越了既往治理能力的认识论基础,如传统经验驱动、危机驱动和理念驱动等机制。数字政府转型丰富了治理工具,数字技术可以从更宽领域、更长时段、更精细地对公共事务和政策过程进行分析,更加准确、及时、深入地把握多元诉求,预测研判社会发展趋势及潜在社会风险,提升政府决策、监管和服务能力。

    数字政府转型已然成为全球浪潮,其发展速度之快、遍及国家之广、涉及领域之多,在人类治理转型的历史上都值得瞩目。中国在这场全球化浪潮中引领技术革新的步伐,将数字政府转型作为国家治理现代化的重要机制。由数字技术和治理理论结合所催生的数字治理新模式,为政府组织形态变革、职能结构整合、运作方式转变、治理主体协同、无缝隙服务等,提供了理论源泉与实践路径。数字技术的快速发展与普及推广为政府数字化转型提供了强大的科技驱动力,通过技术赋能和技术赋权双重机制推进国家治理体系与治理能力现代化。伴随着社会生活“网络化”和“数字化”进程的持续推进,数字政府成为未来政府的理想形态。作为数字时代国家治理的新形态,数字政府将运用前沿数字技术,协同社会主体,通过政府数字化转型重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念,以同时提升政府治理能力和社会协同能力。总之,数字政府转型不仅促使数字技术嵌入政府科层制内部以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革,还构建着“新型政府—社会关系”以支撑数字社会建构及数字经济发展。

    (本文系国家社科基金重大项目“基于大数据的智能化社会治理监测、评估与应对策略研究”(18ZDA110)阶段性成果)

    (作者:孟天广,清华大学社会科学学院)